Beleid

Het bodembeleid in Nederland is preventief en curatief. Het beoogt bodemverontreiniging te voorkomen en is gericht op de aanpak van verontreinigde locaties. Door invulling te geven aan dit beleid middels wet- en regelgeving, kunnen ecologische en gezondheidsrisico’s als gevolg van het gebruik van de bodem worden voorkomen en kan daarnaast hergebruik van grond mogelijk worden gemaakt. De afgelopen jaren is er veel verandert m.b.t de omgang met PFAS-houdende grond. In dit infoblad worden beknopt de ontwikkelingen op het gebied van beleid, wet- en regelgeving en de invulling hiervan door lokale bevoegdheden behandeld.

Wet bodembescherming

De Wet bodembescherming (Wbb) was tussen 1 januari 1987 en 1 januari 2024 van kracht (een beknopte geschiedenis is terug te vinden op de site van het RIVM). Deze wet had tot doel het voorkomen, beperken of ongedaan maken van veranderingen in de bodem en grondwater die een bedreiging vormen voor mens, plant of dier. In de praktijk lag de nadruk sterk op het voorkomen (preventief) en het verwijderen van ‘gevallen’ van verontreiniging (curatief).

Historische en nieuwe gevallen
In de Wbb wordt onderscheid gemaakt tussen historische gevallen van ernstige bodemverontreiniging (ontstaan voor 1 januari 1987) en nieuwe verontreinigingen (ontstaan op/na 1 januari 1987). Dit wordt gemotiveerd vanuit het feit dat na inwerkingtreding van de Wbb iedereen wist of zou moeten weten dat bepaalde handelingen een verontreiniging van grond of grondwater kan veroorzaken.
 
Artikel 13 Wbb: zorgplicht bodem
Met als doel verontreinigingen te voorkomen geldt voor nieuwe bodemverontreiniging de Zorgplicht bodem, artikel 13 Wbb. Iedereen die wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat zijn activiteit de bodem kon verontreinigen dient de veroorzaakte verontreiniging en de directe gevolgen, voor zover redelijkerwijs kan worden gevergd, te beperken en zo veel mogelijk ongedaan te maken. In de recente handreiking zorgplicht PFAS beschrijft het ministerie van IenW in welke situaties met PFAS-verontreiniging sprake is van artikel 13-zorgplicht en hoe het begrip redelijkerwijs in dit kader kan worden ingevuld.

Omgevingswet

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (OW) in werking getreden en is de Wbb komen te vervallen. Vanaf dat moment vormt het bodembeleid, vormgegeven in de ‘aanvullingswet bodem’, een geïntegreerd deel van de Omgevingswet. Vanaf die datum valt de uitvoering van bodemsanering onder de OW. De OW is gericht op de fysieke leefomgeving als geheel en omvat wetten en regels voor o.a. bodem, lucht en water. De activiteiten waarvoor met het oog op de kwaliteit van de bodem een zorgplicht (bodembedreigende activiteiten) geldt, zijn beschreven in het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL) .
Voor een soepele overgang van de Wbb naar de OW zijn in de Aanvullingswet Bodem Omgevingswet diverse situaties opgenomen waarbij overgangsrecht geldt. In die gevallen blijft de wetgeving onder de Wbb nog van kracht (IPLO, overgangsrecht). Dat geldt onder andere voor lopende saneringen en beschikkingen ernst en spoed. Een overgangsrecht kan ook gelden voor verontreinigingen die zijn ontstaan tussen 1-1-1987 en 1-1-2024 en waarop artikel 13 Wbb (de zorgplicht bodem Wbb) van toepassing is.

Zorgplicht en overgangsrecht

Er is sprake van zorgplicht onder de Wbb (artikel 13 Wbb) als degene die de verontreiniging heeft veroorzaakt “wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat zijn activiteit de bodem kon verontreinigen”. Voor verontreiniging met PFAS is dus relevant wanneer iemand kon weten dat PFAS schadelijk is. Indien het bevoegd gezag beoordeelt dat de veroorzaker redelijkerwijs niet kon weten dat zijn handelingen de bodem konden verontreinigen, is artikel 13 niet van toepassing en moet de bodemverontreiniging worden aangepakt volgens de Omgevingswet.

Indien er wél sprake is van zorgplicht volgens artikel 13 Wbb, dan blijft de herstelplicht uit de Wbb overeind. In dat geval moet de veroorzaker de schade zo ver als redelijkerwijs mogelijk herstellen. De wijze waarop het decentrale bevoegd gezag hier invulling aan kan geven wordt beschreven in de ‘handreiking zorgplicht PFAS’ van het ministerie (2025) en het ‘afwegingskader redelijkerwijs’ op de IPLO site.

Bevoegd Gezag

In de OW staat het subsidiariteitsbeginsel centraal (“decentraal, tenzij”, IPLO) , wat in de praktijk betekent dat de gemeente en het waterschap bevoegd gezag zijn over respectievelijk de fysieke leefomgeving en het waterbeheer. Omdat het beheer van grondwater een grote rol speelt bij de drinkwatervoorziening, voert de provincie het bevoegde gezag over het grondwater. Bij een bodemverontreiniging is de gemeente bevoegd over de bodemverontreiniging en de provincie over de grondwaterverontreiniging. Bodemverontreinigingen kunnen ook vaak tot oppervlaktewaterverontreiniging leiden. In dat geval is het waterschap bevoegd, of het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat wanneer het om rijkswateren gaat.

De samenhang tussen bodem, grondwater en oppervlaktewater verontreiniging houdt in dat men bij een PFAS-verontreiniging/sanering geconfronteerd wordt met meerdere normen voor grond, grondwater, bagger en oppervlaktewater. De vaak sterk verschillende eisen voor deze aspecten kunnen tot hoge kosten, stagnatie of afstel van gewenste ontwikkelingen leiden.

Handelingskader PFAS

Toen rond 2018 de ecologische en gezondheidsrisico’s m.b.t. PFAS-houdende grond algemeen bekend werden, kwam het grondverzet in Nederland stil te staan. In 2019 heeft het ministerie daarom het handelingskader PFAS opgesteld voor het hergebruik van PFAS-houdende grond. Voor situaties waarin het overgangsrecht van toepassing is wordt gerefereerd naar het handelingskader van 13 december 2021. In december 2023 is het handelingskader middels een beleidsneutrale omzetting (zonder inhoudelijke consequenties) aangepast aan de terminologie uit de OW.

Omgevingswet en aanvullingswet bodem

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) en de Regeling bodemkwaliteit 2022 (Rbk 2022) op een aantal punten aangepast (IPLO, Besluit en Regeling bodemkwaliteit). Bij graafwerkzaamheden in verontreinigde grond was tot 31-12-2023 een melding Wbb, BUS-melding of een beschikking saneringsplan Wbb nodig. Sinds 1-1-2024 geldt voor graven, toepassen en saneren van de bodem een informatieplicht en soms een meldingsplicht. Het bevoegd gezag geeft geen beschikkingen meer af op een saneringsplan/plan van aanpak en ook niet meer op een evaluatieverslag. Als er wordt afgeweken van de algemene regels in het BAL, is een omgevingsvergunning nodig, die aangevraagd wordt via een maatwerkvoorschrift. Op de kennispagina “Toetsing” wordt ingegaan op de het toetsen van grond voor verschillende toepassingen

Gebied specifiek beleid

Voor het toepassen van grond en baggerspecie geldt in de basis het landelijk normenkader met achtergrondwaarden, klasse wonen/industrie en niet toepasbare grond. Gemeenten zijn, volgens het Bbk, bevoegd om gebied specifiek beleid op te stellen voor grondverzet. Zij mogen zowel ambitieuzere doelen stellen, maar ook soepelere toepassingswaarden vaststellen (Rijksoverheid, 2023). Hierbij geldt een aantal randvoorwaarden: er mag bijvoorbeeld geen achteruitgang plaatsvinden van de chemische bodemkwaliteit en er mag geen nieuwe bodemverontreiniging ontstaan1. De toepassingswaarden in het Handelingskader PFAS van 2023 vormen een generieke landelijke aanbeveling, waarvan de gemeente mag afwijken. Als een gemeente nog geen lokaal bodembeleid heeft opgesteld, gelden de normen uit het Handelingskader.

Een integrale benadering van de PFAS problematiek blijkt in de praktijk nog lastig te realiseren en vergt intensief overleg tussen de betrokken (publieke) actoren. Een gebied specifieke, integrale aanpak vergt lokaal maatwerk. Beleid en de vormgeving van VTH taken op dit gebied zijn nog volop in ontwikkeling. Vanuit het besef dat een sectorale benadering zelden een optimaal milieurendement heeft, moeten gemeenten (bodem), provincies (grondwater) en waterschappen (oppervlaktewater) per situatie vaststellen hoe de verschillende eisen en wensen op elkaar worden afgestemd.

PFAS in het buitenland

PFAS is een verzamelnaam voor circa 6.000 verschillende chemische verbindingen. De standaard analyselijst in Nederland beslaat momenteel 30 PFAS-verbindingen. Die lijst is samengesteld op basis van analysemogelijkheden, kennis van bedrijven in Nederland en te verwachten verontreinigingen. Aangezien in andere landen de problematiek anders is, gelden andere analyselijsten. Ook het normenkader in andere Europese landen verschilt van dat van Nederland. Hieruit blijkt dat elk land zoekende is naar een juiste benadering van deze complexe materie.

Links en rapporten

  1. Voor PFAS betekent dit dat de LMW onder de 3-7-3 regel moet liggen ↩︎

Dit stuk is tot stand gekomen in samenwerking met: